深化公务卡改革相关建议

深化公务卡改革相关建议

2016年2月，财政部、中国人民银行印发了《单位公务卡管理办法（试行）》，并选择江苏省和深圳市开展单位公务卡试点，这标志着我国公务卡制度体系进一步完善。2007年，我国开始推行公务卡制度改革，通过近年来的不断深化完善，已建立了财政部门和金融部门的联动机制，扩大了国库集中支付信息系统的信息范围，实现了对财政资金的动态监控，对于保证预算资金安全、提高预算执行效果、预防和控制腐败发挥了积极作用。

一、推行公务卡结算制度现状

（一）公务卡内涵

公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，公务卡制度的直接作用是将传统现金支付结算改为用公务卡支付结算。作为公务业务的一种新型结算方式，公务卡操作可以概况为“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实施监控”。公务卡，属于银行卡范畴，是一种支付结算工具。但是，公务卡不同一般意义上的银行卡，公务卡是通过与银行卡的独特优势相结合，而形成的一种新型财政财务管理工具和手段。推行公务卡制度，就是坚持公共财政改革方向，以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以国库单一账户体系为基础，以现代财政国库管理信息系统为支撑，逐步实现使用公务卡办理公务支出，最大程度地减少单位现金支付结算，强化财政动态监控，健全现代财政国库管理制度。建立公务卡制度后，预算单位现行财务管理制度、报销审批程序和会计核算办法基本不变，但单位财务部门对持卡人申请报销的公务支出，必须通过公务卡支持系统，予以报销。公务卡管理的目标，就是要减少现金支付，提高财政财务透明度，进一步完善现代财政国库管理制度。公务卡的消费支付及资金清算、信息传送要运作建立在国库单一账户制度的基础上，不能将资金转出国库单一账户体系。预算单位日常公务支出，包括差旅费、会议费、招待费等日常公用支出和零星购买支出等，全部通过公务卡和相关的电子转账支付管理系统进行记录，所有公务卡公务消费信息必须纳入财政动态监控系统管理，做到“雁过留声”，有据可查，满足财政动态监控需要。

（二）推行公务卡结算进展情况

开展公务卡改革是贯彻落实十七大报告“关于深化预算体制改革、强化预算管理和监督”精神的一项重要措施，也是财政支付管理的技术手段和制度创新。

2005年4月，人民银行会同财政部等九部委联合发布《关于促进银行卡产业发展的若干意见》，首次明确提出了公务卡的概念，并结合这项业务的发展，要求所涉及的政府部门以及相关单位积极配合与推进。

2006年4月，九部委联合发文和联合工作会议都对推广实施公务卡进行了工作部署，提出了明确要求。上海、天津、重庆、江苏、湖北、湖南、河南、四川、厦门、深圳等省市都出台了专门的公务卡实施政策和管理办法，推动行政事业预算单位实施公务卡结算方式，对于强化地方财政预算单位公务性支出管理、促进辖区银行卡发展发挥了积极作用，并为公务卡在全国的逐步推广应用积累了经验，奠定了基础。

2007年5月，财政部、中国人民银行在武汉联合召开全国公务卡应用推广会议。会议提出在2007年下半年启动试点工作，2008年在总结经验基础上扩大试点范围，争取2010年之前在全国建立起比较完善的公务卡管理制度，并在所有中央预算部门和地方省市两级预算单位全面推行公务卡管理。

2008年1月，中央纪委、财政部、中国人民银行联合召开全国公务卡改革试点电视电话会议，提出力争到2010年在全国建立起具有中国特色的公务卡制度，所有中央预算单位和地方省、市以及有条件的县，都要推行公务卡管理。

2016年2月，基于个人信用且授信额度有限的个人公务卡已不能完全满足预算单位支付结算管理需要，财政部、中国人民银行探索推出由单位作为承债主体并能满足大额支付需要的单位公务卡。

（三）推行公务卡结算成效

1．有利于完善国库单一账户体系。推行公务卡制度，要以国库单一账户体系为基础，按照财政国库管理制度改革关于账户管理的有关要求，通过单位零余额账户向公务卡直接划款，而不是另行设立中间实有资金账户转拨资金。公务卡制度与国库单一账户体系的有机衔接，保证财政资金在最终支付之前保留在国库中，这也是现代财政国库管理制度的核心内容和根本要求。

2．有利于提高公务支出透明度。相对于传统“现金支付，先开支后报账”的公务消费报销制度，公务卡结算方式可以使预算单位的财务部门清楚地查询到每一笔公务消费的单位和金额，加强了本单位的财务管理和监督。财政部门通过国库集中支付动态监控系统对预算单位提取现金进行严格的管理和控制，单位财务部门通过公务卡交易的电子信息对本单位日常公务支出进行全面的管理和监督，加强了财政预算执行的监督力度，可以有效堵塞各种管理漏洞，减少贪污腐败现象的发生。

3．有利于方便预算单位用款。推行公务卡制度，就是要通过银行卡结算这一现代支付结算工具，尽量减少传统现金管理方式下存在的繁琐的管理和使用环节，进一步提高预算单位财务管理工作效率，减少财务部门工作量，并推动单位财务管理水平迈上新的台阶。现行的公务卡结算方式简化了行政事业单位的财务流程，大大减少国库集中支付中的现金支付，免除了现金预借、开具支票、审核报销等繁琐环节，减少了财务管理的人力和作业成本，并可利用贷记卡的先消费后还款，在宽限期免息的功能，达到降低财务成本，提高工作效率的目的。另外，在公务消费时只需带卡不需携带大量现金，也给工作人员带来了许多安全和便利。

以焦作为例，2016年上半年，全市（不含温县）1718家预算单位纳入公务卡改革，新增单位8家；累计办理公务卡39184张，较上年同期增加2082张；公务卡刷卡53301笔，较上年同期增加4022笔；公务卡报销还款金额累计9261.72万元，较上年同期减少401.73万元，下降4.1% ；现金支出4075.21万元，较上年同期减少3807.69万元，下降48.3%；公务卡支出占非转账支出比重为69.4%，较上年同期增长14.4%。

二、公务卡结算制度存在的问题

1．公务卡制度有待完善。公务卡改革的相关制度建设尚未完善，如现金支用管理、信用卡管理、报销程序、会计核算、代理银行选择、动态监控管理等方面。如何加强预算单位和银行的内控制度，减少公务卡风险尚需进一步探索。

2．监督有待加强。公务卡在使用后，预算单位没有加强其监控，不及时与银行以及刷卡机构进行核对，只要用卡人员持发票和刷卡凭证，就给其报销。这样就无法核实是否存在真实交易，公务卡的推行仍无法避免“虚开发票”、“凑票报销”、“使用假发票”等现象出现，仍然达不到推行公务卡制度的目的。公务卡消费明细信息和现金的提取情况只能在支付清算时才能反馈到支付系统中，无法实现对预算单位公务消费实时监控的作用。

3．持卡人信用影响单位。公务卡既可用于公务消费，又可用于个人消费。正因为可以用于个人消费，使部分人员利用单位作为担保，任意刷卡消费，但又不及时归还，如果持卡人因个人消费没有及时偿还，预算单位要协助代理银行对持卡人进行追偿，会给单位带来一定麻烦，特别有些预算单位对持卡人调动、离职或其他特殊原因离开本单位时，没有及时通知代理银行维护相关信息预算单位，公务卡信息系统一直保留这些持卡人信息，如果这些持卡人透支公务卡没有及时偿还，单位会承担一部分连带责任，银行会在一定程度上进行追偿，进而影响单位在银行方面信誉。

三、相关建议

1．完善公务卡相关制度建设。管理部门应该制定相关规章制度，探索扩大公务卡结算适用范围目录制度，明确公务卡支付报销项目，逐步建立起完善、科学和易于操作的公务卡制度体系。指导和监督预算单位积极稳妥扩大公务卡使用范围。从制度上明确公务卡结算适用范围目录制度的主要内容、实施方式等事宜，对公务卡强制性结算目录和鼓励性结算目录的类别项目、管理规定等也作出明确，使公务卡制度指导性更强。建立了公务卡支出日报制度，做到发现问题及时排查和纠正。预算单位以管理部门的制度体系为纲领，制定适合本单位的制度体系。

2．加强监督，发挥公务卡应有作用。在公务卡改革实施中，必须坚持管理与监督并重，把公务卡支出监控管理作为公务卡改革的重要环节。按照公务卡制度改革有关规定，切实加强公务卡改革的组织领导，协调解决相关重点和难点问题。各相关部门应建立良好的协调沟通机制，各司其职，管理部门还要与监察、审计部门协作，及时开展对公务卡结算报销业务的日常管理及账务处理进行监督、检查和审计，制定违反公务卡结算范围的责任追究制度，保证公务卡改革的深入进行。

3．加快配套设施建设，改善公务卡用卡环境。加快公务卡配套设施建设和银行卡受理环境建设，推动各银行机构加大对用卡环境的投入，为公务卡的使用创造顺畅、便捷的条件。加强信息系统建设，完善其功能，提高其处理水平和能力，确保信息及时传递，便于财政资金动态监控，充分发挥公务卡制度提高财政透明度的作用。为公务卡的使用创造顺畅、便捷的条件，避免用卡环境建设滞后影响公务卡的推广实施工作。

4．加强宣传，提高公务人员正确用卡观念。预算单位应该通过讲座，印发宣传册等方式，让职工了解公务卡的基本知识，深刻的体会使用公务卡的诸多好处，以及违反公务卡使用的相关责任后果，提高公务人员正确用卡积极性，这样才能使公务卡制度加以推广。

5．健全代理银行激励约束机制。研究和完善代理银行综合考评有关办法，鼓励银行做好公务卡业务，为改革提供良好的外部支撑。细化代理协议中银行承诺条款，规定违约责任和处罚措施，规范发卡银行行为，简化办卡手续，提高办卡效率，为公务卡客户提供个性化服务，杜绝银行卡办理中的摊派、推销 “任务卡”、“人情卡” 等现象。